Osmi tabu: Sunek v Tadeja Kotnika in v vse ostale

UstavnoSodisceSkratka: Ga ni, ki bi odločbo Ustavnega sodišča Republike Slovenije številka, U-I-295/13-260 z dne 19. 10. 2016 – vlagatelj pobude Tadej Kotnik in drugi – lahko preizkusil glede ocenitve ne/dopustnosti oziroma ne/sorazmernosti izpodbijane zakonske ureditve iz novele Zakona o bančništvu – ZBan-1L (Uradni list RS, številka 96/2013 z dne 22. 11. 2013 – tu), ki uveljavlja vprašljive ukrepe ekonomskega prikrajšanja prizadetih vlagateljev. Ustavno sodišče ni dokazalo svoje trditve o tem, da ne obstaja prikrajšanje njihove »zasebne lastnine« in je posledično štelo zakon za dopusten. Odločba je zato na ravni hipotetične dokazanosti.

To je nedopustno. Poseglo se je v številna jamstva, toda v bistvu stvari gre za poseg v »zasebno lastnino«.

»Očitno« prikrajšanje

V dosedanji obravnavi smo pojasnili, da so na Ustavnem sodišču tik pred izvedbo zadnjih državnozborskih volitev definicijo »očitnega« že povsem zapletli (četrti tabu).

Tudi po odločitvi o zadevi U-I-295/13 je očitno postalo »očitno«. Do odločitve je bilo namreč očitno, da ekonomsko prikrajšanje vlagateljev obstaja. Predlagatelj ZBan-1L – Vlada Republike Slovenije – je v predlogu z dne 10. 10. 2013 (tu) nedvoumno navedel, da se bo z ureditvijo uporabilo »zasebna sredstva«, in to »čim več«. »Z novelo k zakonu, ki ureja bančništvo, se v slovenski pravni red uvaja mehanizem za zagotavljanje kapitala banke z uporabo zasebnih sredstev, in sicer sredstev delničarjev banke ter določenih kategorij upnikov banke, s čimer se zmanjšajo zahteve glede uporabe javnih sredstev. […] Z delitvijo bremen med delničarje in podrejene upnike bank se omeji državna pomoč v skladu z Zakonom o ukrepih Republike Slovenije za krepitev stabilnosti bank (Uradni list RS, št. 105/12 in 63/13) na najmanjšo potrebno. Banka, njeni delničarji in drugi upravičenci morajo k prestrukturiranju banke prispevati čim več iz lastnih sredstev. Porazdelitev bremena tako vključuje tudi prenehanje ali konverzijo kvalificiranih obveznosti banke v delnice banke. Upravičenci iz depozitov in nepodrejenega dolga so iz take delitve bremen izključeni.«

Zato je vprašljiva ocena vrednosti ekonomskega prikrajšanja prizadetih vlagateljev, po kateri »so finančni instrumenti bančnih vlagateljev brez ekonomske vrednosti [tako da je] gospodarska funkcija lastnine na njih na neki način že prenehala« (cit. po točki 113. obrazložitve odločbe U-I-295/13-260).

»Očitna« evolucija tabuja

Nadalje pa se ob gornjem citatu iz predloga ZBan-1L razkrije, da je sporni zakon v »očitni« vzročni zvezi z nekim drugim tabuiziranim zakonom – Zakonom o ukrepih Republike Slovenije za krepitev stabilnosti bank (ZUKSB).

V dosedanji obravnavi smo opozorili na okoliščine v zvezi z ZUKSB. V prispevku Čista definicija sredine (tretji tabu) smo pojasnili sodoben pojav t. i. »mašeče sredine« volilnega prostora. Hkrati pa smo opozorili na silovito »proti-reformno« dogajanje, ki se je odvijalo ravno v času uveljavljanja prve različice ZUKSB. Slednja je objavljena v Uradnem listu RS, številka 105/2012 z dne 27. 12. 2012 (tu). Predhodno pa je o (referendumu o) tem zakonu dne 17. 12. 2012 odločalo še Ustavno sodišče. Tedaj je dalo Ustavno sodišče z odločbo zakonu zeleno luč, kar je še potenciralo aktivnosti v »proti-reformnem« delu volilnega prostora. Prav ta odločba (številka U-II-1/12-23 in U-II-2/12-22 z dne 17. 12. 2012) pa je, po celem letu »pregretih časov« (2012) zoper kakršnokoli reformo vlade, pomenila »zgodovinski« preobrat v prid možnosti za preiskavo vprašljivih preteklih dejanj v bankah. Predsednik – tedaj še ne padle – reformne Vlade Republike Slovenije pa je dne 19. 12. 2012 podal napoved »zgodovinske« preiskave – »Današnja odločitev US je branik slovenski suverenosti. Varuje blaginjo ljudi ter omogoča preiskavo zgodovinskega ropa slovenskih bank« (tu).

Revolucija

Toda takoj po prejemu »zgodovinske« zelene luči s strani Ustavnega sodišča, je reformno Vlado Republike Slovenije nepričakovano, a silovito, udarila stranka, ki se je dotedaj izrazito »reformno« deklarirala: Državljanska lista. Ob akterjih Državljanske liste, ki so se pustili imenovati »reformne«, pa »sredinske«, »liberalne« ter »resetirane«, je namreč občutljivo prav dogajanje v času po odločitvi Ustavnega sodišča z dne 17. 12. 2012. Posebej pa je vprašljiva aktivnost njenega predsednika, hkratnega predsednika Državnega zbora Republike Slovenije.

Slednji je namreč v začetku leta 2013 silovito prizadel »reformno« Vlado Republike Slovenije. Po eni strani se je dne 7. 1. 2013 močno udarilo v Vlado s strani Komisije Republike Slovenije za preprečevanje korupcije, in sicer z objavo izven-zakonitega Zaključnega poročila, številka 062591/2013/1 v delu, ki se nanaša na predsednika Vlade. Po drugi strani pa je predsednik Državnega zbora Republike Slovenije dr. Gregor Virant, dolgoletni profesor prava, pojasnil še svoj del udara v predsednika izvršilne veje oblasti: »Če v 10 dneh ne bo sprejet odstop predsednika vlade, DL ne bo več član koalicije Janeza Janše,« sicer si želijo sodelovati v koaliciji, vendar »ne pod tem predsednikom vlade« (npr. tu), nato so napovedano uresničili. Padla je reformna Vlada Republike Slovenije. V času vprašljive aktivnosti zoper Vlado v prostorih Državnega zbora Republike Slovenije pa so dne 12. 2. 2013 dodatno opazili še Spomenko Hribar med odhodom s posveta z dr. Gregorjem Virantom (tu), pri čemer slednja tudi ni imela pooblastila za to, kar je nekaj dni prej v ločenem kontekstu povedala, in sicer da je treba »takšnega človeka [predsednika Vlade republike Slovenije] preprosto odstraniti s te funkcije

Sedaj pa: zadeva U-I-295/13 – vlagatelj Tadej Kotnik in drugi

Odločba Ustavnega sodišča številka U-I-295/13-260 z dne 19. 10. 2016 je bila dne 15. 11. 2016 objavljena v Uradnem listu Republike Slovenije (tu). Predhodno je bil v zadevi v Uradnem listu dne 21. 11. 2014 (tu) objavljen ustavnosodni sklep številka U-I-295/13-132 z dne 6. 11. 2014, na podlagi katerega je Sodišče Evropske unije dne 19. 7. 2016 izdalo še sodbo C-526/14 (tu).

Glede na uvodoma zapisano dilemo konkretnega prikrajšanja vlagateljev je treba opozoriti, da je Ustavno sodišče ob sprejemu pobud vlagateljev, skladno s svojo prakso izvajanja 24. člena Zakona o ustavnem sodišču, ugotovilo izpolnitev pred-pogoja, da se z izpodbijanim predpisom posega v pravni položaj pobudnikov neposredno in konkretno. Kajti »splošen in abstrakten interes, ki bi ga imel kdorkoli, ne zadošča. Ugotovitev pobudnikovemu predlogu mora privesti do spremembe njegovega pravnega položaja.«

Po mnenju vlagateljev  je torej izpodbijana ureditev neposredno in konkretno posegla v njihove človekove pravice. Izpodbijali so splošno (zakonsko) ureditev, ki omogoča izvedbo izrednih ukrepov za zagotovitev stabilnosti finančnega sistema. Na podlagi te splošne ureditve je prišlo v letih 2013 in 2014 do (konkretnih) ukrepov – odločb Banke Slovenije v zvezi s prenehanjem ali konverzijo kvalificiranih obveznosti določenih slovenskih bank. (primerjaj točke 1., 2. in 60. obrazložitve odločbe). Glede na eno izmed ugotovitev Ustavnega sodišča, da zakonska ureditev ni omogočala niti vložitve pravnega sredstva vlagateljev, pa je imelo »očitno« pred seboj zadevo, v kateri so že »izčrpana vsa pravna sredstva«.

Dodati je treba, da je Ustavno sodišče po Ustavi Republike Slovenije sestavljeno iz 9 sodnikov. Toda o zadevi U-I-295/13 je dne 19. 10. 2016 odločalo 5 sodnikov. Praksa ne navaja razlogov izločitve ustavnega sodnika. Toda zaradi ne-navedenih razlogov, tisti, ki imajo v zadevi pravni interes neodvisnega sojenja, v točki 155. obrazložitve odločbe ne morejo oceniti, kaj je razlog, da sta bili tako dr. Dunja Jadek Pensa, kakor tudi dr. Etelka Korpič – Horvat pri odločanju o zadevi dne 19. 10. 2016 izločeni. Dr. Dunja Jadek Pensa je pri odločanju o zadevi dne 6. 11. 2014 sicer sodelovala.

Ne-ocenljiva substanca vlagateljev

V zadevi U-I-295/13 je Ustavno sodišče združilo več zadev. Pojasnilo je, da je postopek tekel na podlagi vloženih zahtev Državnega sveta, Varuha človekovih pravic in Okrožnega sodišča v Ljubljani in več sklepov o sprejemu pobud vlagateljev – Tadeja Kotnika in drugih – za oceno ustavnosti izpodbijane ureditve. V obrazložitvi odločbe z dne 19. 10. 2016 je navedeno: »Ustavno sodišče, da bi zagotovilo čim večjo preglednost in jasnost odločbe, navedbe predlagateljev in pobudnikov povzema kot celoto in ne ločuje med njihovimi navedbami. Ustavno sodišče za predlagatelje in pobudnike v nadaljevanju uporablja enoten pojem ‘vlagatelji’.«

Zaradi združitve podatkov v celoto je onemogočena ocenitev z vidika postopkovno morebiti bistveno različnih pravnih položajev vlagateljev. Onemogočena je ugotovitev edinstvenih razlogov v smislu »okoliščin konkretnega primera […], ki utegnejo vplivati na ustavnosodno odločanje.« Tako na primer ni edinstvenih razlogov in okoliščin konkretnega primera – posamičnega postopka pred Okrožnim sodiščem v Ljubljani, ki je postopek prekinilo in vložilo na Ustavno sodišče edinstveno zahtevo.

Toda primeroma navedeni položaj zahteve okrožnega sodišča, ki odloča v posamičnem postopku, je že v izhodišču edinstven nasproti položajem katerihkoli drugih predlagateljev in pobudnikov glede na to, da ga v izhodišču edinstveno ureja Ustava Republike Slovenije (tu – 156. člen (postopek za oceno ustavnosti), pa tudi Zakon o ustavnem sodišču (ZUstS – tu – 1. odstavek 23. člena ZUstS). Iz obrazložitve zakonodajnega predloga novele ZUstS-A z dne 1. 3. 2007 (tu), ki vključuje tudi obrazložitev sedaj veljavnega 23. člena ZUstS, je z vidika primera jasno razviden namen edinstvene določbe: »zakonsko besedilo pušča odprto možnost, da sodišča to kljub temu storijo, ko bodo iz okoliščin konkretnega primera, ki ga morajo zaradi domnevno neustavne zakonske določbe prekiniti, razvidni razlogi, ki utegnejo vplivati na ustavnosodno odločanje.«

Ocenitev ne-ocenljive substance

Kot smo uvodoma pojasnili je eden bistvenih problemov odločbe z dne 19. 10. 2016 vprašanje »neodvisne« ocenitve dejanskega stanja o ne/dopustnosti oziroma ne/sorazmernosti izpodbijane zakonske ureditve, ki je podlaga za vprašljive ukrepe ekonomskega prikrajšanja prizadetih vlagateljev. Ustavno sodišče ni dokazalo svoje trditve o tem, da ne obstaja prikrajšanje njihove »zasebne lastnine«. Odločba je zato na ravni hipotetične dokazanosti. Skratka, odločbe ni mogoče preizkusiti:

A. Ustavno sodišče je na podlagi predhodno izkazanega konkretnega pravnega interesa vlagateljev ocenjevalo zadevo tako, da je izključilo ukvarjanje s pisno dokumentacijo o konkretnim življenjskem primeru – »Številni očitki vlagateljev se nanašajo na domnevno nepravilno (protiustavno ali nezakonito) uporabo izpodbijanih določb v konkretnem življenjskem primeru, in sicer v zvezi z izbrisom kvalificiranih obveznosti bank na podlagi odločb Banke Slovenije, naštetih v 56. točki obrazložitve te odločbe […] Ustavno sodišče se z argumenti te vrste v postopku za oceno ustavnosti zakona ne more ukvarjati. Zato tudi ni sledilo dokaznemu predlogu enega od vlagateljev, naj se pridobi pisna dokumentacija« (cit. po 61. točki obrazložitve ustavne odločbe).

B. Na takšni podlagi je podalo konkretno ocenitev vrednosti zasebne lastnine – »ne dobijo nič ali dobijo manj, kot so na podlagi svojega pravnega razmerja z banko pričakovali. Ob tem se izkaže, da […] ekonomsko niso prikrajšani« […] Glede na navedeno izpodbijana ureditev ni v neskladju s 33. členom v zvezi s 67. členom Ustave« (cit. po točki 113. in 114. obrazložitve odločbe).

C. Končno pa je ocenilo še, da je zakon nedopusten, saj zaradi nedostopnosti podatkov ni mogoče substancirati temeljnih trditev o posegu v zasebno lastnino vlagateljev: »Bančni vlagatelji med drugim trdijo, da zaradi nedostopnosti podatkov ne bodo mogli ustrezno utemeljiti in dokazati tožbenih trditev v odškodninskih sporih […] Ta očitek drži. Tožnikom v odškodninskih sporih je, ker ne vedo in ne morejo vedeti, na podlagi katerih in kakšnih specifičnih ekonomsko-finančnih ocen se je Banka Slovenije v konkretnem primeru lahko odločila za tako radikalen ukrep, kot je izbris oziroma konverzija, oteženo oblikovanje in substanciranje že temeljne trditvene podlage v zvezi z obstojem predpostavk odškodninske odgovornosti […] Iz razlogov, navedenih v 123. do 125. točki obrazložitve te odločbe, pa je v ZBan-1 obstajala protiustavna pravna praznina […] Zato je bil 350.a člen ZBan-1 v neskladju s pravico do sodnega varstva iz prvega odstavka 23. člena Ustave (1. točke izreka)« (cit. iz točke 123. in 130. obrazložitve odločbe).

Ne-ocenljiva presoja »neodvisnega« ocenjevalstva

V bistvu stvari gre za materijo »neodvisnega« ocenjevalstva ekonomskih vrednosti. Ob gornjem sklicevanju odločbe na »neodvisne« akterje je treba opozoriti na našo predhodno obravnavo.

Ta je pokazala na vprašljivo stvarnost revizorstva in ocenjevalstva v Sloveniji (sedmi tabu in podtabu sedmega tabuja). Tu se podeli zakonsko javno pooblastilo za (zunaj-sodno) kontrolo poštene in resnične vrednosti ekonomskih dogodkov. »Očitno« kaže, da je lahko praksa kontrole poštenja in resnice ekonomskih dogodkov v tej državi silovito okvarjena. Kar privede do anomalije, ob kateri se javnoveljavno potrjujejo »nepoštene in neresnične« ekonomske bilance oziroma javnoveljavno ocenjujejo »nepoštene in neresnične« ekonomske vrednosti. Razmere so potencirane z Zakonom o revidiranju, ki ga je v to državo spravila Zveza računovodij, finančnikov in revizorjev Slovenije, ustanoviteljica Slovenskega inštituta za revizijo. S tem zakonom se je namreč za več nadzorstvenih in svetovalno-zastopniških strok – revizorstvo, ocenjevalstvo, računovodstvo, notranje revizorstvo, poslovno finančništvo ter davčno svetovanje in proučevanje –, ki so v navzkrižju interesov, ustanovilo enotno točko vzvoda Slovenski inštitut za revizijo ter se mu podelilo zakonsko (javno) pooblastilo za regulacijo strok oziroma strokovnjakov ob navzkrižju interesov.

Zadeva U-I-295/13 pa je vezana ravno na problem »neodvisne« ocenitve vrednosti podjetij. Toda Ustavno sodišče je v točki 86. obrazložitve odločbe z dne 19. 10. 2016 zavzelo naslednje vprašljivo stališče o materiji ocenjevalstva: »Po naravi stvari je neodvisni cenilec podjetij za namene izvedbe presojanega izrednega ukrepa lahko le oseba s primerno izobrazbo in izkušnjami za cenitev sredstev bank, pravila, ki jih uporablja (kodificirana ali ne), pa so lahko le zbir znanj, vednosti in izkušenj, kakor so jih razvile računovodska, revizorska, poslovnofinančna ali podobna stroka. Pravni standard ‘neodvisnega cenilca podjetij’ bo morala dokončno napolniti sodna praksa.«

S tem je Ustavno sodišče obšlo kogentno normo – zakon, ki ureja tako materialno pravo »ocenjevanja vrednosti podjetij«, kakor tudi »pravni standard« neodvisnega cenilca podjetij za »namene ocenjevanja vrednosti«, ki je lahko le »oseba, ki je pridobila dovoljenje Slovenskega inštituta za revizijo.« V  zadevi U-I-295/13 neuporabljeno materialno pravo je razvidno v 1. odstavku 87. člena (pooblaščeni ocenjevalec) Zakona o revidiranju (ZRev-2 – tu) – »Pooblaščeni ocenjevalec vrednosti podjetja je oseba, ki je pridobila dovoljenje [Slovenskega inštituta za revizijo] za opravljanje pooblaščenega ocenjevalca vrednosti podjetja.« – v povezavi z 32. točko 3. člena tega zakona – »Ocenjevanje vrednosti je aktivnost, ki jo izvaja pooblaščeni ocenjevalec v skladu s pravili ocenjevanja vrednosti, da bi določil oceno vrednosti podjetja, nepremičnine oziroma strojev in opreme za računovodsko poročanje ter druge namene ocenjevanja vrednosti.«

Ne-ocenljiv organ oblasti – Banka Slovenije, organ sui generis

Sui generis je edinstven, posebne vrste. Nadaljnja kurioziteta v zadevi U-I-295/13 je stališče, s katerim se je izognilo dolžni presoji dopustnosti ureditve z vidika javnega (zakonskega) pooblastila Banke Slovenije.

Vlagatelji so očitali, da izpodbijan zakon pušča Banki Slovenije preveliko diskrecijo. Ustavno sodišče je neobrazloženo navrglo: »Po drugem odstavku 120. člena Ustave morajo upravni organi opravljati svoje delo v okviru in na podlagi Ustave in zakona. Ta določba Ustave se ne nanaša na Banko Slovenije že zato, ker je ni mogoče uvrstiti med upravne organe oziroma organe izvršilne oblasti.« (1. in drugi stavek točke 143. obrazložitve odločbe).

Stališče – »že zato, ker je ni mogoče uvrstiti med upravne organe oziroma organe izvršilne oblasti« – je votlo. Oziroma je neobrazloženo, odločbe pa o tem ni mogoče preizkusiti. Stališče je »očitno« tudi vprašljivo. Da gre za odločanje o zadevi izvrševanja oblasti je »očitno« iz tega, da gre za vprašanja o zakonskem pooblastilu za izvrševanje konkretnih oblastnih aktov, to je odločb Banke Slovenije o izrednih ukrepih. Iz izpodbijane določbe 350. člena ZBan-1 nedvoumno izhaja upravna narava organa – Banke Slovenije –, ki se mu podeljuje javno pooblastilo za izdajo odločb o izrednem ukrepu, zoper njegove odločbe pa je izrecno določeno sodno varstvo po Zakonu o upravnem sporu. Podobno nedvoumno pa je ugotovljivo ob vpogledu v določbo 2. odstavka 1. člena (status Banke Slovenije) Zakona o banki Slovenije (tu): »Banka Slovenije je pravna oseba javnega prava […].«

Prav zgoraj neobrazloženo vprašanje statusa Banke Slovenije kot organa z javnim pooblastilom je eno najbolj tabuiziranih področij finančnega prava Republike Slovenije. To primeroma pokaže že vpogled v temeljni domači spoznavno teoretski vir ustavnega pravništva – Komentar Ustave Republike Slovenije: Dopolnitev komentarja – A, 2011, 1705 strani (tu) –, v katerem je status centralne banke, ki ga ureja 152. člen (centralna banka) Ustave, popolnoma neobrazložen. V komentarju tega člena je zgolj suhoparna, a vprašljiva navedba: »Glej KURS (2002).« S suhoparno navedbo komentarja iz leta 2011 – »KURS (2002)« –, se napotuje na Komentar Ustave iz leta 2002 (tu). Toda tudi to suhoparno dejstvo je vprašljivo samo po sebi, saj je prišlo po letu 2002, in sicer s 1. 5. 2004 do uveljavitve Pogodbe o pristopu Slovenije k Evropski uniji in prenosa izvrševanja dela suverenih pravic Slovenije v zvezi s »centralno banko« na Evropsko unijo. O čemer v komentarju iz leta 2011 o členu 152. Ustave ni govora.

Skratka, državljani, ki menijo, da se jim je »očitno« poseglo v človekove pravice, bodo sedaj z vso pravico izrazili svoje nasprotovanje in izjavili »sem državljan Evropske unije« (»civis europeus sum« – cit. po točki 46 sklepnih predlogov generalnega pravobranilca Jacobsa z dne 9. decembra 1992 pred Sodiščem Evropskih skupnosti v zadevi C-168/91 (angleška različica)). Nato pa, če so kršene njihove temeljne pravice, ta status uveljavili pred sodiščem te unije.